Renuncias en órdenes de cambio y reserva de derechos en Estados Unidos

Un contratista valora un cambio a coste directo, firma la modificación bilateral, cobra y sigue adelante. Dos años y cuarenta modificaciones después, prepara la reclamación por impacto acumulativo que siempre pensó presentar. La respuesta del Estado está en la página dos de cada una de esas modificaciones.

En Estados Unidos esa respuesta suele ganar, y existe un cuerpo de derecho que explica por qué. Un finiquito en una modificación bilateral extingue de verdad la reclamación. Se interpreta como una estipulación contractual. Si el finiquito es inequívoco, el Estado puede probarlo sólo con sus términos, sin prueba de lo que nadie pretendía en realidad. La autoridad principal es una decisión del Federal Circuit que todavía se cita ampliamente del revés. No se ha localizado una línea de autoridad comparable en las demás jurisdicciones que cubre esta biblioteca.

(Nota terminológica. Los términos accord and satisfaction, Contracting Officer, equitable adjustment, summary judgment, cardinal change y Board se conservan en inglés a lo largo de este artículo. Son nociones del derecho federal de contratación estadounidense o del common law sin equivalente exacto en derecho civil. Las citas literales de resoluciones, normas y cláusulas se mantienen en su inglés original.)

De dónde procede el finiquito

En la obra pública federal el finiquito es una plantilla reglamentaria. La FAR 43.204(c) indica al Contracting Officer, "to avoid subsequent controversies," que se asegure de que todos los elementos del equitable adjustment se han presentado y resuelto, y que incluya en el acuerdo complementario "a release similar to the following":

"In consideration of the modification(s) agreed to herein as complete equitable adjustments for the Contractor's _______ (describe) _________ 'proposal(s) for adjustment,' the Contractor hereby releases the Government from any and all liability under this contract for further equitable adjustments attributable to such facts or circumstances giving rise to the 'proposal(s) for adjustment' (except for ____________)."

Del texto se siguen dos puntos. Primero, el finiquito alcanza todo lo imputable a los hechos o circunstancias que están detrás de la propuesta, no sólo la obra valorada. Segundo, el propio modelo del reglamento incluye un espacio en blanco para las excepciones. Cuando un contratista firma una modificación con ese espacio vacío, está eligiendo no reservar nada.

★ Con la Revolutionary FAR Overhaul, el texto modelo de desviación de la Part 43 recoge el mismo Statement of Release en el 43.304(c)(2), dentro de una Subpart 43.3 reestructurada. Las agencias adoptan la desviación mediante class deviation, agencia por agencia. La cláusula contractual en la que se apoya la modificación no cambia: FAR 52.243-4 Changes (JUN 2007). Lea la cláusula tal como está incorporada en su contrato, no como figura en la FAR vigente, y cuente con que una modificación de 2026 cite cualquiera de los dos números de sección.

La obra privada es distinta en un aspecto que importa. En el AIA A201–2017, una Change Order es "a written instrument prepared by the Architect and signed by the Owner, Contractor, and Architect stating their agreement upon" el cambio en la obra, el importe de cualquier ajuste del Contract Sum y el alcance de cualquier ajuste del Contract Time (§7.2.1). El Artículo 7 del formulario de base no contiene redacción de finiquito ni de accord; la única renuncia que contiene es la renuncia por cambios menores del §7.4. (Inferencia.) Dejar la casilla del plazo en "nil" o en blanco en una Change Order firmada sigue siendo un acuerdo documentado de que el ajuste de plazo es cero. Los comitentes también añaden redacción de finiquito mediante modificaciones del formulario. Un A201–2017 modificado por un comitente y publicado en abierto inserta un nuevo §7.2.3 que dice que la aceptación de una Change Order "constitutes full accord and satisfaction for any and all Claims, whether direct or indirect, arising from the subject matter of the Change Order." Lea las condiciones complementarias antes que las condiciones generales. Un segundo finiquito se encuentra en el §9.10.5: "Acceptance of final payment by the Contractor, a Subcontractor, or a supplier, shall constitute a waiver of claims by that payee except those previously made in writing and identified by that payee as unsettled at the time of final Application for Payment." Ése es el texto del formulario de base; los comitentes lo modifican con frecuencia, así que tome la redacción operativa del contrato firmado.

Dos defensas, no una

El Estado suele alegar juntos el finiquito y la accord and satisfaction. Son defensas distintas, y la diferencia decide casos.

• El finiquito es una estipulación contractual. "Is contractual in nature and must be interpreted in the same manner as any other contract term or provision," como lo expresó el ASBCA en Korte-Fusco Joint Venture. Si los términos son inequívocos, el tribunal no examina la prueba de lo que las partes quisieron decir. Holland v United States sostiene que las dos defensas son distintas.
• La accord and satisfaction es una defensa afirmativa y la carga de la prueba recae en el Estado. Cuatro elementos: objeto idóneo, partes capaces, un concurso de voluntades (meeting of the minds) y contraprestación. Brock & Blevins Co. v United States, aplicado en Meridian Engineering Co. v United States.

(Inferencia.) La mejor prueba del contratista (lo que las partes entendieron realmente en la mesa de negociación) es pertinente para la accord and satisfaction. Puede quedar excluida por completo ante un finiquito que el tribunal lee como inequívoco. Ésa es la diferencia entre los dos tribunales en Bell BCI.

Bell BCI: lo que decidió realmente el Federal Circuit

Bell BCI Co. v United States es la razón por la que Estados Unidos tiene un cuerpo de doctrina sobre esta materia. Es también el caso que más a menudo se cita del revés.

El contratista ganó en la Court of Federal Claims. En un proyecto de edificación de los NIH, el tribunal de instancia condenó a pagar a Bell 6.200.672 $, incluidos 2.058.456 $ por ineficiencia de mano de obra atribuida al impacto acumulativo y 1.602.053 $ por retraso. Rechazó la defensa de accord and satisfaction del Estado, al no apreciar concurso de voluntades ni contraprestación para el finiquito.

El contratista perdió en el Federal Circuit. El finiquito figuraba en el párrafo 8 de la Modification 93:

"The modification agreed to herein is a fair and equitable adjustment for the Contractor's direct and indirect costs. This modification provides full compensation for the changed work, including both Contract cost and Contract time. The Contractor hereby releases the Government from any and all liability under the Contract for further equitable adjustment attributable to the Modification."

La mayoría declaró: "We hold that the language in paragraph 8 of Mod 93 is unambiguous, and the court clearly erred in holding that Bell did not release its cumulative impact claims attributable to that modification." Como no había ambigüedad, se negó a examinar la prueba extrínseca de la intención. La misma redacción, que se había "repeated in a number of subsequent modifications," liberó también al Estado de la responsabilidad por retraso.

Cite bien también el fallo. La sentencia fue confirmada en parte, anulada en parte y devuelta. El Federal Circuit no declaró que un solo finiquito arrastrara todos los cambios posteriores. Devolvió el asunto para que el tribunal de instancia decidiera "which of Bell's cumulative impact claims, if any, are 'attributable to' modifications other than those modifications that contain the release language." Hizo lo mismo con el retraso, y anuló el beneficio del 10 % en ambas partidas. El voto particular hace constar que unas 47 modificaciones llevaban el mismo finiquito, leído como limitado a la modificación en la que figuraba, no a modificaciones futuras ni a órdenes de trabajos adicionales.

(Inferencia, y cambia la lección práctica.) Bell perdió porque el finiquito se repetía. Cada modificación firmada liquidaba lo imputable a esa modificación. Las reclamaciones que el Federal Circuit dejó abiertas para la devolución eran las ligadas a cambios tramitados sin el finiquito. La exposición real del contratista es cada firma sin reserva, no un único finiquito temprano.

Reserva de derechos: lo que funciona

Alares: la reserva se sostuvo, y la reclamación se redujo igualmente

Alares Construction, Inc. v Department of Veterans Affairs versaba sobre un proyecto de UCI en el centro médico de la VA en Providence.

La modificación bilateral P00005 (23 de mayo de 2017) añadió un segundo generador de vapor por 42.398,86 $. La cláusula de contraprestación describía la modificación como "the adjustment for the contractor's proposal and for the contractor's rights to submit claims for unresolved issues which are not covered by this change." La propuesta de cambio del contratista, incorporada junto con las RFI 26 y 31, decía que el precio era "only [for] the direct costs of the change" y que Alares:

"reserves its rights to additional costs for impact of this change, alone or in combination with other changes, on unchanged work; for additional time, due to impacts, if any, on the schedule; and for time-related extended time of performance costs, all of which will be evaluated separately."

La VA sostuvo, a través de su perito de programación, que al firmar la P00005 Alares había asumido la responsabilidad por los retrasos del generador. El Board rechazó ese argumento. Primero, la cuestión era de interpretación del contrato, "a matter of law for which expert testimony is irrelevant." Segundo, como la modificación definía su pago como el ajuste correspondiente a la propuesta del contratista, el Board leyó la propuesta para fijar el alcance de la modificación. Con esa lectura, la modificación estaba "limited to the direct costs of the change," y Alares "did not assume responsibility and reserved its right to seek compensation for time delays caused by the change." Se declaró a la VA responsable de 38 días de retraso crítico por el rediseño del generador.

Después, el resto de la reclamación se enfrentó al programa. Alares había atribuido a la VA la totalidad de los 765 días de retraso y reclamaba condiciones generales prolongadas por 653. Reclamó unos 1,69 millones de dólares, reducidos a aproximadamente 1,5 millones por transacciones anteriores. El Board apreció 218 días de retraso indemnizable, "for which there were no concurrent delays," y concedió 285.800 $ más los intereses de la CDA. Para el periodo del generador, el perito de Alares había reclamado 113 días con un análisis que "ignores at least two contemporaneous schedule updates." El análisis de concurrencia se trata en retrasos concurrentes en Estados Unidos.

Dos cosas que Alares no es. Su pronunciamiento sobre la P00005 no es un pronunciamiento sobre finiquitos, y no es autoridad de que las reservas fracasen. La reserva preservó la reclamación. No la probó. Y la misma decisión aplicó finiquitos contra Alares en otros puntos: la modificación P00006 liberó las reclamaciones de coste directo, y un finiquito transaccional incorporado en la P00015 renunció a costes de mano de obra que Alares intentó recuperar de nuevo dentro de sus condiciones generales. Un contratista, un proyecto, una decisión: la modificación que llevaba una reserva conservó su reclamación, y las que no la llevaban perdieron las suyas.

Lo que fracasa, y lo que sólo consigue un juicio

• Una carta que la modificación no incorpora. En B.L. Harbert International, LLC v United States, la modificación P2 declaraba ser "compensation in full on behalf of the Contractor and its Subcontractors and Suppliers for all costs and markups directly or indirectly attributable for the change ordered, for all delays related thereto, for all extended overhead costs." El tribunal declaró que "when a contractor signs a general release, it is barred from seeking damages for the events connected to and contemplated by the release." Como la redacción de la modificación era clara, no permitió que prevalecieran sobre ella las cartas anteriores a la modificación. La demanda se desestimó sobre los escritos de alegaciones.
• Una reserva más estrecha que la pérdida. Una modificación posterior en Harbert exceptuaba "any time extension due to the changed work, and resulting increased costs." El contratista aceleró en lugar de tomar plazo, y el tribunal declaró que "acceleration is not a time extension." Nombre la aceleración, la alteración y el impacto acumulativo expresamente. Una reserva limitada al plazo no los cubrirá.
• Una reserva en la propuesta y en su carta de remisión, más la conducta posterior. En Walsh/Davis Joint Venture v GSA, el subcontratista reservó sus costes de impacto de dos maneras: su carta de remisión reservaba "working out of sequence, disruption, hindrances, interferences, acceleration, compression, [and] loss of efficiency," y su propuesta decía "This quote covers direct costs only and we reserve the right to claim for impact and consequential costs." La modificación liquidaba "all costs, direct, indirect, and impact and delay associated with this change." Las declaraciones juradas de que las partes nunca pretendieron que esa redacción cubriera la ineficiencia, y la prueba de que la GSA negoció después reclamaciones similares de otros subcontratistas, suscitaron una cuestión de hecho sobre la intención que debía resolverse en juicio (triable issue of intent), y se denegó la resolución sumaria. Es mejor que Harbert, pero no es una victoria.
• Ningún finiquito en los términos. En Appeals of Thalle Construction Co., la modificación P00009 "not contain the release language that the government alleges it contains." El Estado perdió el summary judgment tanto sobre el finiquito como sobre la accord and satisfaction. El Board dijo en términos expresos que "need not resolve" el efecto de la reserva separada por meteorología de la P00017.
• El retraso en emitir la modificación. En Appeal of Group III Management, Inc., una declaración de cierre que cubría "all delays related thereto" no alcanzaba de forma inequívoca el retraso del Estado en financiar y emitir esa misma modificación, y se denegó el summary judgment. El Contracting Officer había escrito que consideraba el retraso en la financiación "a separate issue."

La excepción de la negociación continuada. En Community Heating & Plumbing Co. v Kelso, el ASBCA había apreciado una accord and satisfaction en modificaciones firmadas. El Federal Circuit discrepó en ese punto: los tribunales "may refuse to bar a claim based upon the defense of accord and satisfaction where the parties continue to consider the claim after execution of a release." La Navy había seguido negociando y auditando las reclamaciones durante años después de su presentación. (El contratista perdió igualmente esas reclamaciones por el fondo.) Conserve la correspondencia que demuestra que el Estado siguió examinando la reclamación después de la firma.

Impacto acumulativo tras una serie de modificaciones bilaterales

El impacto acumulativo es la reclamación que estos finiquitos extinguen con más frecuencia. Es la productividad perdida en obra no modificada por el efecto combinado de muchos cambios, de modo que, por definición, ninguna orden de cambio individual la valoró.

El anclaje textual federal es la FAR 52.243-4(d) (JUN 2007). Procede un equitable adjustment cuando un cambio aumenta el coste o el plazo de "any part of the work under this contract, whether or not changed by any such order." El derecho a recuperar el impacto sobre la obra no modificada procede, por tanto, de la cláusula de cambios. Que la reclamación sobreviva depende de las modificaciones que firmó el contratista.

AACE International Recommended Practice No. 130R-23 enuncia elementos del derecho a reclamar que van desde Causal Event Occurrence, pasando por Adherence to Contract Change Notice Requirements, hasta Quantification of Impacts. El anuncio de la AACE describe el impacto acumulativo como "the unforeseeable disruption of productivity resulting from the synergistic effect of an undifferentiated group of changes." (Inferencia.) Situar el cumplimiento del aviso dentro del derecho a reclamar respalda tratar el finiquito y la reserva como una cuestión previa que debe decidirse antes de que nadie construya una curva de productividad.

Aplicar Bell BCI a una serie de modificaciones da cuatro reglas de trabajo:

1. Cada modificación que lleva el finiquito extingue el impacto imputable a ella. La redacción de finiquito repetida es el supuesto de hecho que decidió Bell BCI.
2. El impacto ligado a cambios no liberados sigue abierto. La devolución de Bell BCI versaba exactamente sobre esa cuestión. Las órdenes de trabajos adicionales no incorporadas, las órdenes de cambio unilaterales y las modificaciones sin finiquito son donde se encuentra una reclamación superviviente. Asigne cada cambio a su instrumento antes de valorar nada.
3. Una reserva que nombra el impacto "alone or in combination with other changes, on unchanged work" es la redacción que sostuvo la reclamación en Alares. Ésa es la reclamación agregada, enunciada en términos agregados.
4. El impacto previsible debe valorarse, no reservarse. Si un efecto derivado era previsible cuando el contratista valoró el cambio, un tribunal esperará encontrarlo en el precio. (Opinión.) Una reserva es más persuasiva cuando cubre sólo lo que todavía no podía cuantificarse, y lo dice.

Reclamaciones de subcontratistas: la transacción que las mantiene vivas

El finiquito de un contratista principal puede extinguir la reclamación de un subcontratista desde dos direcciones. El finiquito de Harbert se otorgó "on behalf of the Contractor and its Subcontractors and Suppliers." La propia transacción del contratista principal con su subcontratista también puede poner fin a la reclamación trasladada. Conforme a Severin v United States, 99 Ct. Cl. 435 (1943), un contratista principal sólo recupera los daños de un subcontratista si los ha pagado o sigue siendo responsable de ellos.

Appeal of Sauer Inc. es el modelo actual. Sauer se comprometió a pagar a su subcontratista de pintura 7.850.000 $. El finiquito de las reclamaciones del subcontratista contra Sauer excluía "all claims and claim rights that exist as against the Government, including any and all pass-through rights and related payment obligations." Sauer se obligó a "vigorously pursue its CDA Claim/ASBCA Appeal, including those claims relating to TSI's work," y a pagar el 11,5 % de lo que se recuperase, hasta 1.150.000 $. El Board declaró que "a settlement agreement under which the prime contractor remains conditionally liable to the subcontractor only as and when the prime contractor receives payment from the government suffices," apoyándose en W.G. Yates & Sons Constr. Co. v Caldera, 192 F.3d 987, 991–92 (Fed. Cir. 1999). Concluyó que el acuerdo preservaba la responsabilidad condicional "by specifically carving out an exception to the general release and obligating Sauer to pursue TSI's claim and remit a portion of any recovery."

Cómo citar esto. Los comentarios presentan a menudo un test de tres elementos para un "liquidating agreement": responsabilidad, limitación a lo recuperado y prosecución de la reclamación. Ningún pronunciamiento concreto del Federal Circuit enuncia ese test. Yates respalda el elemento de la responsabilidad condicional. Sauer aporta los tres según sus hechos. La opinión del Board usa el término "settlement agreement," no "liquidating agreement." Cite Sauer, y redacte ajustándose a sus hechos.

Una comparación, claramente señalada

Esta sección compara jurisdicciones y no forma parte del análisis estadounidense. Canadá llega a un resultado similar por una vía distinta. La maquinaria de órdenes de cambio del CCDC 2 – 2020 no contiene redacción de finiquito. La preclusión procede en cambio del carácter definitivo del precio pactado combinado con los requisitos de aviso del formulario. No existe un equivalente canadiense de Bell BCI. La vía estadounidense pasa por la interpretación de la redacción de finiquito y por una defensa afirmativa que el Estado debe probar. La vía canadiense no deja ningún finiquito que leer restrictivamente. La lección de redacción es la misma en ambas: ponga la reserva en el instrumento.

Redacción, para ambas partes

Para el contratista. Ponga esto en la propuesta de cambio y asegúrese de que la modificación incorpora la propuesta o repite la redacción. Hágalo en cada modificación, empezando por la primera (la redacción se da en inglés porque debe figurar tal cual en el instrumento):

This proposal and any resulting modification cover only the direct cost of the changed work. The Contractor reserves its rights to additional costs for the impact of this change, alone or in combination with other changes, on unchanged work, including loss of productivity, disruption, acceleration and cumulative impact; to additional time for any schedule impact; and to time-related and extended performance costs, all of which will be evaluated separately.

Después:

• Rellene el espacio en blanco de la FAR. Si se usa el Statement of Release, escriba las partidas reservadas en "(except for ____________)." Si se deja vacío, el finiquito no tiene excepciones.
• Reserve la aceleración por su nombre (Harbert).
• Asigne cada cambio a su instrumento (bilateral con finiquito, bilateral sin él, unilateral, no incorporado). La devolución de Bell BCI muestra que las reclamaciones supervivientes están en los huecos.
• Mantenga una REA separada de la modificación. Una reserva mantiene abierta una reclamación, pero no detiene el plazo de seis años de la CDA, y por sí sola no sobrevivirá al pago final: vuelva a relacionar la reclamación como pendiente (A201 §9.10.5) o como reclamación exceptuada en el finiquito final federal cuando se acepte el pago final. Véase la página central sobre órdenes de cambio en Estados Unidos para los plazos de aviso.
• Transija con los subcontratistas en los términos de Sauer, nunca con un finiquito sin salvedades.

Para el comitente o el Contracting Officer.

• Use el formulario de la FAR 43.204(c), identifique la propuesta que liquida, y complete de forma deliberada el espacio de las excepciones, incluido "none" cuando ése sea el acuerdo.
• Asigne una parte determinada del precio al impacto y a los costes ligados al plazo. (Opinión.) Un finiquito respaldado por una contraprestación identificada para la partida de pérdida liberada es más difícil de atacar por falta de concurso de voluntades.
• Diga si la modificación liquida el retraso en emitirla (Group III).
• Una vez firmada la modificación, deje de negociar la reclamación liberada salvo que pretenda reabrirla (Community Heating & Plumbing Co. v Kelso).

Sobre este material El contenido de la biblioteca es información general sobre la práctica de las reclamaciones de construcción, no asesoramiento jurídico. El derecho a reclamar, los plazos y el procedimiento se rigen por su propio contrato y por el derecho del lugar donde se ejecuta la obra. Revisado el 6 de octubre de 2026 · Informar de una corrección